CAPÍTULO II:

EL PROCESO DE OTTAWA COMO CASO

El 18 de septiembre de 1997 se alcanzó un acuerdo en Oslo sobre el texto de una convención para la prohibición de las minas antipersonales (APMs). La "Convención para la Prohibición del Uso, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y su Destrucción" fue firmada en Ottawa en el mes de diciembre de 1997 por los representantes de 121 Gobiernos y 3 de ellos -Canadá, Irlanda y Mauricio- depositaron también su instrumento de ratificación. Este Tratado estuvo abierto para su firma en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, y para entrar en vigor y convertirse en instrumento de Derecho Internacional debía ser ratificado por 40 Estados. La Asamblea General de la OEA, por resolución AG/RES. 1569 (XXVIII-0/98) exhortó a los Estados miembros que no lo hubieran hecho a firmarlo y ratificarlo. El 16 de Septiembre de 1998, Burkina Faso fue el 40º Estado en depositar su instrumento de ratificación en las Naciones Unidas de manera que "Tratado de Ottawa" entró en vigor el 1º de Marzo de 1999. El 15 de Mayo de 1999, lo habían firmado 133 Estados y 81 de esos países también lo habían ratificado. Esta hazaña es la culminación del Proceso de Ottawa, la iniciativa lanzada por el Gobierno de Canadá en Octubre de 1996 y fuertemente alentada por Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) unidas por la "Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Antipersonales" que junto a su coordinadora Jody Williams, fue galardonada con el Premio Nobel de la Paz 1997.

1. Historia

Reconociendo el intolerable costo económico, social y humano de la crisis global de las minas antipersonales, los Ministros de Asuntos Exteriores y Defensa Nacional del Gobierno de Canadá anunciaron en enero de 1996 una amplia moratoria unilateral en la producción, exportación y uso operacional de APMs. Para alentar a otros países a seguirlo, el Ministro de Asuntos Exteriores Lloyd Axwhorty aprobó un plan de acción sobre minas antipersonales para Canadá, con los designios de construir una acción global y regional para la prohibición de las APMs. Por esta razón el gobierno de Canadá trabajó con otros estados y con ONGs internacionales para promover el rápido crecimiento de una campaña internacional por la Total Prohibición de las APMs. El sentimiento de decepción generalizado que había producido en Ginebra la primera Conferencia de Examen de la convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales, por no haberse logrado el consenso de los Estados partes en lo que respecta a la adopción de medidas eficaces para prohibir totalmente las minas terrestres, potenció la impronta de trazar una estrategia para llevar a la Comunidad Internacional hacia la proscripción mundial de estas armas. La delegación canadiense anunció la organización de una reunión de todos los partidarios de la prohibición, denominada "Conferencia Internacional sobre Estrategia hacia una Prohibición Mundial de las Minas Terrestres Antipersonal" o simplemente "Conferencia de Ottawa de 1996", que fue la que sentó las bases de lo que pasaría luego a llamarse El Proceso de Ottawa.

Apenas unas semanas después, el gobierno austríaco distribuyó el primer proyecto de tratado sobre la prohibición de las minas antipersonal. El proyecto de tratado contenía claras prohibiciones a cerca del desarrollo, de la producción, del almacenamiento y de la transferencia de las minas antipersonales, y mantenía la ambigua definición de mina antipersonal prevista en el Protocolo II en su forma enmendada (mayo de 1996) de la "Convención sobre Ciertas Armas Convencionales de 1980". En Diciembre de 1996, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó una resolución histórica (51/45S) con 157 votos a favor, 10 abstenciones y ningún voto en contra en la cual se exhorta a los estados a que "procuren debidamente concertar un acuerdo internacional eficaz y de cumplimiento obligatorio para prohibir el uso, el almacenamiento, la producción y la transferencia de minas terrestres antipersonal con miras a terminar las negociaciones lo antes posible". De la misma manera se pronunciaba la Asamblea General de la Organización de Estados americanos en sus resoluciones AG/RES.1411(XXVI-0/96) relativa a la implementación de una moratoria en la producción, uso y transferencia de APMs y AG/RES.1496 (XXVII-0/97) sobre "Hemisferio Occidental: Libre de Minas Terrestres Antipersonal" y que también exhortaba a los países a ratificar la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales y su Protocolo II enmendado.

En Enero de 1997, los Estados Unidos anunciaron que harían observancia de una permanente prohibición de la exportación y transferencia de APMs y que ello limitaría el almacenamiento norteamericano al nivel del inventario vigente. Además iniciarían las negociaciones para un tratado multilateral prohibiendo el uso, producción, almacenamiento, y transferencia de APMs en la Conferencia de Desarme que incluiría a los mayores productores y exportadores de minas terrestres. Esta conferencia opera por el mecanismo del consenso. La decisión de Estados Unidos fue objeto de duras críticas por los partidarios del corto plazo porque ésta apelaba a un "control armamentista" mientras que lo que el Grupo Ottawa veía era una cuestión "humanitaria"; y la Conferencia de Desarme atravesaba una seria crisis institucional que conducía a una ruptura en el progreso hacia la prohibición.

"Durante 1997 la prohibición de las APMs había dado lugar a dos foros separados. Los enfoques de la Conferencia de Desarme y del Proceso de Ottawa pueden ser clasificados como los de ‘control armamentista’ y ‘humanitario’ respectivamente. En el marco de este doble enfoque, cuatro diferentes posiciones podían ser claramente distinguidas:

1. Muchos países detrás del Grupo Ottawa sponsoreado por Canadá, lo creían el mejor foro donde alcanzar una veloz prohibición (v. gr., Austria, Bélgica, Colombia, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Malasia, México, Mozambique, los Países Bajos, Nicaragua, Noruega, Panamá, Perú, Filipinas, Eslovenia, Sudáfrica, Suecia, Suiza y Uruguay).
2. Algunos Países creían que el mejor foro era la Conferencia de Desarme por sus funciones de desarme internacional pero no descartaban conversaciones dentro del Proceso de Ottawa como un camino complementario hacia la prohibición (v. gr., Australia, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Estados Unidos).
3. Otro grupo rechazaba cualquier conversación fuera de la Conferencia de Desarme y estaban sólo dispuestos a trabajar hacia la prohibición mediante un largo proceso de negociación paso a paso. Junto a los países del segundo grupo, estos países veían la completa prohibición como una solución a largo plazo, pero esperaban negociar una prohibición de las transferencias como primer paso, admitiendo la legitimidad de la posesión, uso y manufactura de APMs por un período indefinido de tiempo (v. gr., China, India, Irán, Irak, Libia, Pakistán, Rusia, Siria y Turquía).
4. Por su ubicación en áreas de continuo o potencial conflicto y/o su incapacidad para adquirir armas más costosas, otras naciones se oponían a la prohibición (v. gr., Azerbaiján, Cuba, Ecuador, Corea del Norte, Corea del Sur y Sri Lanka).

Durante el transcurso del año un número creciente de países Africanos, Latinoamericanos, del Pacífico y Occidentales comenzaron a apoyar la meta de una prohibición de las APMs dentro del marco del Proceso de Ottawa"

El denominado Proceso de Ottawa se consolidó durante 1997. Entre los días 12 y 14 de Febrero de ese año se celebró en Viena una reunión de expertos relativa al texto de una convención sobre la prohibición de las minas antipersonales (Reunión de Expertos de Viena) a la que asistieron 111 Estados para discutir a puertas cerradas. A partir de los comentarios formulados por los representantes de los Gobiernos participantes, el gobierno austríaco revisó el contenido del texto original y presentó su segundo proyecto de convención para la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción que fue casi literalmente repetido en el texto finalmente aprobado.

"Los debates de la Reunión de Expertos en Viena evidenciaron que la cuestión de la verificación daría lugar a intensas negociaciones, pues algunos Gobiernos abogaban por en enfoque del derecho humanitario (es decir, una solución que englobara un mínimo de vigilancia), mientras que otros se inclinaban por un complejo sistema de verificación similar a los previstos a los acuerdos negociados sobre desarme. Mostrando su interés por la cuestión de la verificación, el Gobierno alemán ofreció organizar una reunión exclusivamente dedicada a ese asunto.

La reunión de expertos sobre las posibles medidas de verificación relativas a la prohibición de las minas antipersonal (Reunión de expertos en Bonn) tuvo lugar los días 24 y 25 de abril de 1997. A fin de impulsar los debates sobre el tema, Alemania redactó un ‘Documento de opción relativo a un posible esquema de verificación destinado a una convención sobre la prohibición de minas antipersonal’. Estuvieron representados, en total, 121 países y volvió a haber división de opiniones entre los Estados que consideraban que una verificación pormenorizada es esencial para garantizar el respeto de cualquier acuerdo y los que eran partidarios de un enfoque similar al defendido por el CICR, aduciendo que el acuerdo propuesto era de índole esencialmente humanitarista y poniendo de relieve la trascendencia de una norma clara por la que se proscriba el empleo de minas antipersonal".Aquellos que consideraban que la convención debía favorecer un sistema de verificación intrusivo basado en acuerdos, similar al de otras convenciones (v. gr., la Convención sobre Armas Químicas y la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales), pretendían establecer: intercambio de información regular y comprensivo, consultas para resolver disputas y otros asuntos de importancia, juzgamiento de las violaciones a la convención, monitoreo de situaciones nacionales, acción involucrada de Naciones Unidas en la verificación y más. Por lo contrario, los partidarios de un enfoque humanitario rechazaban tales instrumentos, oponiendo argumentos legales y acentuando la imposibilidad de llevar a cabo en la práctica dicho sistema de verificación. El Proceso de Ottawa procuró un compromiso de cumplimiento entre esos enfoques divergentes, que implicaría componentes de verificación más débiles y un creciente énfasis en los aspectos cooperativos.

Como continuación oficial de proceso, del 24 al 27 de Junio de 1997, se realizó en Bruselas la "Conferencia Internacional para la Prohibición Total de las Minas Antipersonal", auspiciada por el gobierno Belga con el objeto de aprobar una declaración promoviendo el tercer proyecto austríaco, que se negociaría y aprobaría más tarde en Oslo. La "Declaración de Bruselas", firmada por 97 países, afirmó los elementos esenciales que un tratado para la prohibición de las minas antipersonal debería incluir:

1. La prohibición total del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonales;
2. La destrucción de todas las minas antipersonal, tanto las almacenadas como las retiradas en operaciones de desminado;
3. La cooperación y la asistencia internacionales en el ámbito del desminado en los países afectados.

El propósito de la próxima conferencia que se realizaría en Oslo durante el mes de Septiembre de 1997, era el de lograr un consenso sobre el texto para la convención. Mientras tanto, se realizaban numerosas conferencias para generar apoyo político para la prohibición. "La Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Antipersonal, el Comité Internacional de la Cruz Roja y otras ONGs promovían activamente la prohibición organizando workshops y acción coordinada en varios continentes y un creciente número de estados y organizaciones internacionales anunciaban su intención de unirse al movimiento a favor de la prohibición".

Dos semanas antes del comienzo de la Conferencia Diplomática de Oslo el gobierno de los Estados Unidos anunció su intención de participar en la misma pero intentó establecer "precondiciones" para firmar el texto, entre las que se encontraba la posibilidad de denunciar el tratado durante un conflicto, que sufrieron la drástica oposición de la mayoría de los Estados y las ONGs. Por esta razón, el gobierno norteamericano resolvió no firmar el texto final en Diciembre.

La "Conferencia Diplomática sobre la Prohibición Global de las Minas Terrestres Antipersonal" se inauguró en Oslo el 1º de Septiembre de 1997, considerándose participantes de pleno derecho sólo a aquellos que habían suscrito formalmente la Declaración de Bruselas y otorgándose al resto oficialmente el estatuto de observadores, junto a las Naciones Unidas, el CICR y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

"Es una victoria para la humanidad. Demuestra que con determinación y perseverancia es posible mejorar significativamente el derecho internacional humanitario", destacó Louise Doswald-Beck, jefa de la delegación del CICR en la Conferencia. En este tratado, que prohibe sin ambigüedades el empleo, la producción, el almacenamiento y la transferencia de las minas antipersonal, se estipula la destrucción de las reservas de minas en un plazo de cuatro años y de las minas colocadas en un plazo de diez años.

La Convención fue abierta a la firma los días 3 y 4 de diciembre en la ciudad de Ottawa, Canadá.

El Tratado de Ottawa es un apreciable paso adelante para la paz y seguridad internacionales. También lo es en la dirección de un orden multipolar de compromisos responsables entre los estados, superando la era en la que las grandes potencias eran no sólo las garantes sino edificadoras imperativas de las relaciones internacionales. Se considera al Tratado de Ottawa como un triunfo de la movilización de ONGs y de las campañas que exigieron con insistencia la erradicación de ese tipo de armamentos.

Quién encabezo el movimiento inicial Jody Williams, ganó el último premio Nobel de la Paz. La campaña despertó la atención de la sociedad internacional a cerca de estas armas que afectan principalmente a la población civil, aún en tiempos de paz y que producen en todo el mundo cerca de 1400 muertes y 780 mutilaciones al mes. Las Naciones Unidas estiman que más de 110 millones de minas terrestres se hallan desplegadas en 70 países de todos los continentes del mundo.

En cuanto al CICR, expuso fundamentalmente en la Reunión de Expertos en Viena las principales cuestiones que estaban en juego:

1. La necesidad de una definición sin ambigüedades de la expresión mina antipersonal.
2. En caso de lograrse la prohibición, la necesidad de una proscripción total del uso, almacenamiento, transferencia de minas antipersonal y de exigir su destrucción; comenzando por la prohibición inmediata de la producción y transferencia y continuando luego con la destrucción de los arsenales existentes, así como la remoción y destrucción de las minas ya colocadas.
3. El carácter esencial de la aplicación de un mecanismo de vigilancia para acabar con el empleo de las minas antipersonal (sugiriendo el establecimiento de un dispositivo independiente que permita evaluar informes fehacientes en cuanto al empleo de estas armas, tras la entrada en vigor del tratado. "Al mismo tiempo que propugnó el mayor grado posible de verificación, el CICR señaló específicamente a los Estados que esta cuestión no debe interponerse en el camino de la norma fundamental destinada a prohibir las minas antipersonal. Recordó a los Estados que otras normas anteriores de derecho humanitario por las que se prohibe el empleo de armas específicas se han aplicado sin mecanismo de verificación, y ello no ha impedido que sean ampliamente respetadas").
4. El abordaje de la cuestión de la universalidad, por ser la aplicación universal de las normas jurídicas un objetivo fundamental.

Para el CICR y para todo el movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la campaña contra las minas ejemplifica el éxito de la labor de sensibilización realizada en beneficio de las víctimas de guerra en las circunstancias posteriores a la guerra fría, y evidencia el papel primordial que la sociedad civil desempeña en el desarrollo del derecho internacional

2. La Convención de Ottawa

La Convención para la Prohibición de APMs es un acuerdo cuyo objetivo es eliminar y no sólo limitar una categoría de armas. Su texto es corto, simple y directo; y en sus 22 artículos no admite reservas o excepciones para tipos especiales de armas y su uso.

En uno de los párrafos del preámbulo se especifica que el acuerdo entre los Estados Partes se basa en "el principio del derecho internacional humanitario, según el cual el derecho de las partes en un conflicto armado a elegir los métodos o medios de combate no es ilimitado, en el principio por el que se prohibe el empleo, en los conflictos armados de armas, proyectiles, materiales y métodos de combate de naturaleza tal que causen daños superfluos o sufrimientos innecesarios y en el principio de que se debe hacer una distinción entre civiles y combatientes". Estos principios forman parte del derecho internacional consuetudinario aplicable a todas las partes en cualquier conflicto.

La cuestión de la definición

Uno de los temas más espinosos de la negociación fue la definición de mina antipersonal, como consecuencia de las críticas que había recibido la del Protocolo II enmendado de la "Convención sobre Ciertas Armas Convencionales" de 1980.Dicha definición expresa que se entiende por mina antipersonal "una mina concebida primordialmente para que explosione por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona y que incapacite, hiera o mate a una o más personas" (énfasis añadido). El empleo de la palabra "primordialmente" confiere ambigüedad a la definición, que podría interpretarse como que excluye las municiones de empleo doble, incluso si una de sus finalidades es servir de mina antipersonal. La nueva definición que reza: "1. Por ‘mina antipersonal’ se entiende toda mina concebida para que explosione por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona, y que incapacite, hiera o mate a una o más personas. Las minas diseñadas para detonar por la presencia, la proximidad o el contacto de un vehículo, y no de una persona, que estén provistas de un dispositivo antimanipulación, no son consideradas minas antipersonal por estar así equipadas" es un importante logro del proceso de Ottawa: definir claramente el arma que está prohibida es la base de un tratado de prohibición total.

La definición de mina antipersonal que figura en el tratado abarca todas las minas "accionadas" por personas, ya sea que estén en zonas minadas señaladas o que sean sembradas a distancia en extensas zonas; incluye asimismo, las denominadas minas antipersonal "inteligentes" que son aquellas que tienen la capacidad de autodestruirse o autodesactivarse. Como hoy en día la distinción entre minas antipersonales y minas antivehículos se ha vuelto confusa por la existencia de minas con doble funcionalidad o "de doble acción", el tratado ha optado por prohibirlas también, cuando su función sea la de ser detonada por una persona. "La única excepción es la mina antivehículo provista de un dispositivo antimanipulación, mecanismo conectado a la mina y que se activa cuando una persona intenta moverla, manipularla o activarla y aún cuando la tocara accidentalmente. Cada vez son más las minas antivehículo que tienen ese dispositivo, a fin de evitar que sean retiradas, por ser especialmente peligrosas para los soldados y los expertos en remoción de minas."

1. Prohibición del empleo de minas antipersonal: Es fundamental para el éxito del tratado. Sin la prohibición de empleo absoluto las demás prohibiciones no podían ser absolutas. Todo empleo ofensivo o defensivo está prohibido, los estados aceptan que se trata de un arma ilegítima y que está proscrito su uso tanto en tiempos de guerra como en tiempos de paz.
2. Prohibición del desarrollo y la producción de minas antipersonal: Es la primera vez que se la incluye en un tratado de derecho humanitario. Un país no puede fabricar estas armas ni realizar proyecto alguno destinado a mejorar los modelos actuales, a desarrollar nuevos modelos y a producir armas de esa índole en el futuro.
3. Prohibición de incitar a cometer una violación: Se prohibe también ayudar, estimular, o inducir, de una u otra manera, a cualquiera a participar en una actividad prohibida a un estado parte, conforme a esta convención.
4. Prohibición del almacenamiento: Un país no podrá proporcionar, adquirir u obtener de cualquier modo minas antipersonales. Las existencias de estas armas serán destruidas en el plazo de 4 años, estando autorizados los Estados que comprueben la necesidad de asistencia a solicitar la ayuda de otros Estados Parte. También se prevé la autorización de conservar la cantidad mínima absolutamente necesaria de minas para la formación profesional. De conformidad con el artículo 7, referente a medidas de transparencia se deberá informar anualmente al secretario de las Naciones Unidas acerca de los tipos y los números de lote de todas las minas antipersonal retenidas con fines de formación.
5. Prohibición de transferencia: Repitiendo la definición del Protocolo II enmendado, el párrafo 4 del artículo 2 de la Convención de Ottawa establece que "por transferencia se entiende, a demás del traslado físico de minas antipersonal hacia o desde el territorio nacional, la transferencia del dominio y control sobre las minas, pero que no se refiere a la transferencia de territorio que contenga minas antipersonal colocadas". Existen dos excepciones a favor de la transferencia, primera la de transferir para destruirla y segunda la de transferir las existencias permitidas para adiestramiento.

A fin de lograr el cumplimiento de éstos objetivos cada Estado Parte deberá tomar una serie de medidas regulatorias a nivel nacional, principalmente de carácter jurídico y administrativo para prevenir y reprimir cualquier actividad prohibida a personas bajo su jurisdicción y control. Además la aplicación del tratado casi siempre implicará la adopción de medidas administrativas de garantía de su cumplimiento y de información sobre organizaciones y entidades que realicen actividades relacionadas con APMs.

En la convención de Ottawa se obliga a los estados parte a retirar las minas antipersonal colocadas en una zona minada, definida como "una zona peligrosa debido a la presencia de minas o en la que se sospecha su presencia", en el plazo de 10 años. De esta manera se elimina la dificultad que planteaba la diferencia entre zona minada y campo de minas que hacía el segundo proyecto austríaco. Además se otorgó la posibilidad de prorrogar la obligación a un máximo de otros 10 años para los Estados gravemente afectados. Las solicitudes habrán de presentarse a la Reunión de Estados Partes o a la Conferencia de Examen; la decisión de conceder o de denegar la solicitud de una prórroga se toma por mayoría de votos de los países. Es posible renovar dicha prórroga, lo que brinda la oportunidad a los Estados, que precisan asistencia, de presentar su caso y de buscar la ayuda apropiada (financiación,   recursos humanos o asistencia técnica) para sus actividades de remoción de minas. La cooperación y la asistencia internacionales son esenciales para garantizar la pronta adhesión al tratado y su plena aplicación sobre el terreno. Mientras dure la prórroga los países "se esforzarán" por proceder a la delimitación y debida señalización de las zonas minadas, que deberá excluir del área a personas civiles. "El señalamiento de una zona deberá ajustarse, como mínimo, a las normas previstas en el Protocolo II a la Conferencia sobre Ciertas Armas Convencionales. Dichas normas incluyen, pero no exclusivamente, lo siguiente:

- se utilizarán y colocarán señales para marcar las zonas minadas, a una distancia que permita que una persona civil que se acerque a la zona las vea perfectamente desde cualquier punto;

- las marcas serán inconfundibles y duraderas;

- se tomarán todas las medidas viables para impedir la retirada, la ocultación o la destrucción de los dispositivos utilizados para delimitar el perímetro de una zona minada".

Uno de los desafíos más importantes que el problema de las minas antipersonales plantea a la Comunidad internacional es el de prestar la debida ayuda a las víctimas de este flagelo, especialmente a los amputados. En la Convención de Ottawa se insta a los estados que se hallen en condiciones de hacerlo a brindar colaboración para la reintegración social y económica de los supervivientes de explosiones de minas, así como para la campaña de sensibilización sobre el tema, avanzando hacia la asistencia completa propugnada por la Campaña Internacional que va más allá del tratamiento quirúrgico y la rehabilitación física.

"En la disposición pertinente introducida en el texto final del tratado, se menciona expresamente la posibilidad de encauzar esta asistencia por mediación de las ONGs relevantes, de las Naciones Unidas y de los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja"También la ayuda puede canalizarse a través de acuerdos bilaterales.

Promoción del cumplimiento y de la aplicación

Como lo hemos señalado anteriormente la cuestión de la verificación fue una de las más debatidas durante el Proceso de Ottawa. Para promover la transparencia y la confianza en la aplicación del tratado, cada uno de los estados adheridos, deberá presentar al secretario general de la ONU un informe anual relativo a las medidas que haya tomado para aplicar sus disposiciones (véase artículo 7). El primer informe deberá ser presentado lo antes posible y en cualquier caso dentro de los 180 días contados desde la entrada en vigor del tratado para cada país. En dicho informe se hará constar la siguiente información:

1. Cantidades y tipos de todas las minas antipersonal en existencias;

2. Situación de los programas para la destrucción de minas antipersonal incluidos tipos y cantidades de todas las minas destruidas;

3. Cantidades y tipos de todas las minas conservadas para el adiestramiento;

4. Características técnicas de cada tipo de mina que haya producido;

5. Ubicación de todas las zonas minadas bajo su jurisdicción o control;

6. Información relativa al tipo, la cantidad y la edad de las minas colocadas (en la medida en que se conozca); y las medidas tomadas para advertir a la población civil;

7. Medidas nacionales, como son normas legislativas o administrativas tomadas para impedir y eliminar las violaciones del tratado.

También se ha previsto la realización de una Reunión Anual de Estados Partes en la que se podrán plantear controversias relacionadas con la aplicación o interpretación del tratado. Cuando un estado parte no ha cumplido con lo establecido o si se sospecha su incumplimiento la Reunión podrá llevar a cabo un procedimiento de investigación que se inicia con una "Solicitud de explicaciones" a cargo del Secretario General de la ONU. Ante la ausencia o insuficiencia de respuesta se podrá tratar el asunto en la siguiente reunión anual o bien convocar una Reunión Extraordinaria de Estados Partes en la que se decidirá por mayoría de votos la prosecución de la investigación. De ser necesario se podrán enviar "misiones de determinación de hechos" con objeto de recabar más información. Estas misiones de encuesta estarán compuestas por 9 miembros designados por el Secretario General de las Naciones Unidas a quien comunicarán la información obtenida y éste la transmitirá a la Reunión o a la Reunión Extraordinaria de los Estados Partes. Tras haber examinado el informe, los países podrán sugerir modos y formas de resolver las cuestiones, llegándose en casos extremos, a remitir la cuestión al Consejo de Seguridad de la ONU o a tomar otras medidas de aplicación previstas en la Carta de la ONU. Cualquier decisión de esa índole se tomará por consenso o, de no ser posible, por mayoría de dos tercios de los países presentes y votantes (véase artículo 8, párr. 20).

Tanto la Reunión Anual como la Extraordinaria forman parte de los mecanismos de evaluación de la aplicación del tratado, junto a ellos debemos mencionar a la Conferencia de Examen y la Conferencia de Enmienda. "Cinco años después de la entrada en vigor del tratado, en el año 2004, se celebrará una Conferencia de Examen global. Además de prever un foro para debatir la aplicación del tratado, ésta determinará la frecuencia de las futuras reuniones de los Estados Partes. Se podrán convocar otras Conferencias de Examen, tras solicitud de cualquier Estado Partes, a intervalos de cinco años, como mínimo". En cuanto a las Conferencias de Enmienda serán convocadas cuando la mayoría de los países notifiquen que son partidarios de la consideración de la propuesta de uno de los Estados Parte (las propuestas de enmienda podrán ser realizadas en cualquier momento desde la entrada en vigor del tratado y serán comunicadas al secretario general de la ONU quién estará encargado de trasmitirlas a los demás estados). Para la aprobación de la enmienda se requiere la mayoría de los dos tercios de los Estados Parte presentes, aunque no será obligatoria hasta tanto la mayoría de todos los Estados Parte lo notifique; una vez vigente se aplicará a quienes la hayan ratificado en cuyo caso regirá únicamente para esos Estados.

Tal como lo preveía el primer proyecto austríaco, la convención no admite reservas. Está previsto, en cambio, el derecho de denuncia que será efectiva 6 meses después de realizada; previamente deberá comunicar su decisión al Secretario General de la ONU, al Consejo de Seguridad y a los demás Estados Parte. No obstante, si al cumplirse el plazo previsto el país se encuentra en conflicto bélico, no podrá denunciarlo hasta la finalización de dicho conflicto. Esta es una de las normas fundamentales del tratado porque de permitirse la denuncia en tiempos de guerra, expiraría la protección justo cuando más se la necesita.

La creciente conciencia dentro de la Comunidad Internacional que ha sido conocida como la "crisis global de las minas antipersonal", tuvo consecuencias de largo alcance y requiere una respuesta integrada y multifacética. También hubo un reconocimiento de que las Naciones Unidas tienen un rol clave que jugar proveyendo los necesarios mecanismos de apoyo y coordinación. Este papel fue reafirmado en las sucesivas resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre asistencia en limpieza de minas (assistence in mine clearence)así como en el Protocolo II enmendado de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales y en el marco de la convención de Ottawa.

Objetivos

Los objetivos de los principios aquí desarrollados son consecutivos y complementarios:

1. Fomentar la habilidad de las Naciones Unidas para sostener de una forma coordinada, tempestiva y efectiva a los países y poblaciones afectados, en la respuesta a los problemas inmediatos y a largo plazo provocados por minas terrestres;
2. Fomentar la habilidad de las Naciones Unidas para sostener y construir esfuerzos colectivos de la Comunidad Internacional;
3. Fortalecer la credibilidad de las Naciones Unidas en términos de transparencia, responsabilidad y eficacia.

La acción en esta materia se ha referido a los problemas que enfrentan los pueblos como consecuencia de la contaminación por minas terrestres, comprendidos no sólo en sentido técnico -señalización y erradicación de las minas- sino también desde los puntos de vista humanitario y del desarrollo -construir un medioambiente seguro para la vida humana, donde el desarrollo económico, social y sanitario pueda ocurrir libremente, sin las limitaciones impuestas por la contaminación- .

Comprendiendo la importancia de una respuesta integrada y holística al problema de las minas antipersonal y la necesidad de brindar apoyo a quienes se hallen en riesgo, la acción de las Naciones Unidas abarca cuatro componentes complementarios entre sí:

1. Educación para la prevención y reducción de riesgos;
2. Mapeo, señalamiento y limpieza de campos minados;
3. Asistencia a las víctimas, incluyendo rehabilitación y reintegración;
4. Dedicación ala estigmatización del uso de minas antipersonal y apoyo a su total prohibición.

Principios rectores

1. Ámbito y naturaleza del problema de las minas antipersonal: debe ser definido en cuanto a sus implicancias humanitarias, socioeconómicas y de salud pública, incluyendo en particular su impacto sobre las vidas humanas, la provisión de asistencia humanitaria y el medioambiente que deben ser salvados y conducidos hacia la construcción de la paz y el desarrollo (recordemos que una de las principales consecuencias de estas armas es la de constituir un impedimento para el desarrollo sostenible).
2. Principios para la acción de asistencia de Naciones Unidas en materia de minas: se respetarán los principios humanitarios fundamentales de neutralidad, imparcialidad y humanidad; y se aprovechará cada oportunidad de estigmatizar el uso de APMs y apoyar su total prohibición.
3. La noción de acción integrada y sostenida en materia de minas: se apoya un enfoque holístico para la acción en materia de APMs. Esta apuntará tanto a las organizaciones de base como al nivel central, de manera complementaria. Este enfoque holístico requiere una especial atención en los ítems "sostenibilidad" y "capacidad de construcción" nacionales; de manera tal que en un país con necesidades a largo plazo los programas en materia de minas deben ser sostenibles y deben incluir necesariamente el desarrollo de una capacidad nacional/local desde el comienzo de las actividades (esta capacidad se manifiesta en la habilidad de desarrollar y articular políticas, planificar, coordinar y sostener un programa con responsabilidad y eficacia; y diagnosticar las implicancias humanitarias y socioeconómicas de la contaminación por APMs).
4. La necesidad de una coordinación efectiva: dentro del sistema de Naciones Unidas todas las actividades en esta área serán organizadas en consulta con el UNMAS (Servicio para la Acción sobre Minas de Naciones Unidas) y con el UN Resident/Humanitarian Coordinators. Se alentará también a donantes, ONGs, y otras entidades involucradas en el tema a coordinar sus actividades con el UNMAS y con las autoridades locales de UN.
5. La iniciación y desarrollo de programas de acción sobre minas: la acción debe comenzar lo antes posible donde sea que exista una necesidad reconocida. Sin perjuicio de los mandatos y responsabilidad de las agencias existentes, todos los requerimientos de asistencia deberían ser revisados por el UNMAS. Cuando las circunstancias lo justifiquen y en conjunto con el UN resident/humanitarian Coordinators el primer paso de la respuesta de Naciones Unidas consistirá en organizar una evaluación multidiciplinaria y multisectorial para definir el ámbito y naturaleza del problema, identificar los obstáculos y oportunidades relativas al desarrollo de iniciativas en materia de acción sobre APMs y formular recomendaciones para una respuesta comprehensiva incluyendo acuerdos institucionales para la implementación y coordinación de las actividades.
6. La necesidad de priorización y responsabilidad: todos los programas deberán establecer mecanismos correctos para establecer prioridades en las actividades sobre la base de las necesidades y el uso más efectivo de los recursos disponibles. También sería oportuno incluir mecanismos de responsabilidad claramente definidos para asegurar la eficacia en el uso de los recursos existentes.

Mecanismos de responsabilidad y coordinación

1. Participación de los organismos de Naciones Unidas:

• UNMAS: Servicio para la Acción sobre minas de Naciones Unidas;
• DDA: Departamento de Asuntos de Desarme;
• OCHA: Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios;
• ACNUR: Oficina del Alto comisionado de Naciones Unidas para Refugiados;
• UNICEF: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia;
• PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo;
• UNOPS: United Nations Office of Projet Services;
• PAM: Programa Alimentario Mundial;
• FAO: Organización para la Alimentación y la Agricultura
• Banco Mundial;
• BIRD: Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo
• OMS: Organización Mundial de la Salud;

1. Contribución de otros adherentes:

• ONGs: Organizaciones No gubernamentales;
• CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja;

1. Grupos de coordinación y enlace: (los 3 primeros a nivel central, el resto a nivel de base)

• HLWG: Grupo de Trabajo para el Enlace Humanitario;
• IASC: Comité Permanente Inter-Agencias;
• CEAH: Comité Ejecutivo de Asuntos Humanitarios;
• UN Resident/Humanitarian Coordinator;
• UN country team meetings.

Además, un Grupo de Coordinación Inter-agencias en materia de APMs, presidido por el Subsecretario General de Operaciones de Mantenimiento de Paz, apoyará la coordinación inter-agencias de las iniciativas y actividades de la ONU; y un Comité de Dirección de la Acción sobre APMs presidido por el mismo Subsecretario, apoyará la iniciativa de los actores extra-ONU.

Recursos

1. Enfoque integral y actividades requeridas en apoyo a la movilización de recursos: transparencia, puntualidad, responsabilidad y efectividad en materia de costos son los principios que rigen todos los esfuerzos de movilización de recursos para acciones en materia de minas antipersonales a través del sistema de Naciones Unidas. Para ello el UNMAS iniciará consultas regulares con todas las partes involucradas mediante el Comité Permanente de Acción para las APMs, para establecer prioridades y compartirlas con la comunidad internacional. También coordinará los fondos específicos que hagan posible una acción general y optimizará el aprovechamiento de las donaciones preparando anualmente un "portfolio of mine action projects" donde se especificarán los recursos requeridos para cada acción en materia de minas.
2. Mecanismos de financiamiento: la mayoría de los recursos obtenidos para acción en materia de APMs son canalizados por medio del sistema de Naciones Unidas y por participantes externos (ONGs) si lo requiere la eficacia de la propuesta. Es fundamental el aporte de los siguientes actores:

• VTF: Voluntary Trust Fund for Assistence in mine Clearence
• The Central Emergency Revolving Fund
• Banco Mundial con apoyo de la AID (Agencia Internacional para el Desarrollo) y Del BIRD.

Son numerosas las implicancias del Proceso de Ottawa para el Derecho internacional humanitario. Su éxito supone un satisfactorio regreso al enfoque tradicional del desarrollo del DIH, según el cual los tratados se aprueban sin la norma del consenso (recordemos que las últimas negociaciones tuvieron lugar en el marco de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales de 1980 donde preponderó el método del consenso y quedaron evidenciadas sus limitaciones).

A pesar de que países de todo el mundo apoyaron el proceso de Ottawa, algunos de los principales productores, exportadores y usuarios mundiales de minas terrestres no participaron activamente en las negociaciones del Tratado de Ottawa, y todavía no lo han firmado. Se hace necesario entonces desplegar todos los esfuerzos posibles para lograr que esos países se unan al resto de la comunidad internacional y prohiban las minas terrestres antipersonal, a fin de que, en un futuro próximo, se respete universalmente el tratado de Ottawa.

También es preciso mencionar la importancia de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales y su Protocolo II enmendado y considerarla como la norma mínima absoluta para los Estados que continúan utilizándolas.

"A pesar de su éxito el Proceso de Ottawa ha puesto claramente de relieve la necesidad de adoptar una postura más preventiva con respecto al tema de las armas de conformidad con el derecho internacional humanitario". Esperamos que la Convención de Ottawa señale el camino para un cambio en las bases de la seguridad en la posguerra fría.

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